Ordenamiento Territorial y Participación Ciudadana: un asunto pendiente para mejorar la calidad de la democracia

Este documento tiene como propósito plantear la necesidad de garantizar la participación ciudadana, en un asunto pendiente en las agendas de las sociedades complejas, como las actuales: el uso y la gestión del territorio y de los recursos naturales a través de la implementación de los planes de ordenamiento territorial y cuencas hidrográficas, a pesar del modelo económico vigente. 

Las razones que llaman el interés sobre este asunto, son entre otras, la necesidad urgente que existe de atender con prudencia el uso en beneficio colectivo, de recursos naturales que serán escasos en los próximos años, como el agua, los minerales, aire entre otros; y la necesidad de involucrar a los ciudadanos, quienes en últimas son quienes deberían decidir, como, por qué y para que el uso de estos recursos.  Esto en términos simples, significaría una contribución a mejorar la calidad de la democracia la cual en tiempos contemporáneos está inmensa en un debate dado por la relación que existe entre la economía- sistema económico- y la política. 

Para mejorar la calidad de la democracia que en últimas debe ser la calidad de vida de las personas, es posible que empresas y estados deban asumir transformaciones institucionales, transacciones burocráticas, cambios de prácticas políticas y económicas y un estímulo a la cultura para la participación ciudadana en asuntos colectivos. 

1.       Democracia vs. Individualismo

El historiador colombiano Mauricio Archila (Doctor en historia de Stony Brook University) escribió un libro,  “Actores sociales y democracia en Colombia. Un modelo para armar”,  en el cual, después de hacer un recorrido histórico del panorama social de Colombia desde la mitad del siglo XIX hasta entrado el siglo XXI, termina afirmando lo siguiente: “la democracia colombiana está por construirse.  Para adelantar esta ardua tarea se requiere un Estado que además de controlar efectivamente el territorio, construya consenso; unos partidos políticos que representen realmente a sus electores; y, no menos importante, unos actores sociales fuertes con suficiente imaginación política para proponer transformaciones no ya maximalistas, sino pequeñas, pero más duraderas. Todo ello debe redundar en la creación de amplios escenarios públicos que permitan no sólo la expresión de las demandas sino la resolución civilizada de los conflictos. Es lo que algunos analistas consideran una sana repolitización de la vida cotidiana”. (Archila, 2005).

La fortaleza de los actores sociales y de los ciudadanos para la acción política,  es una tarea inconclusa a lo largo de la historia de la humanidad, por la complejidad que está denota[1].  Afirma el profesor J.M. Rosales, que existen problemas entre la teoría y las prácticas reales que los ciudadanos deberían ejercer y que existen problemas desde el espacio normativo que dan las instituciones al ciudadano para que actúe entre la política y el mercado.   ¿Y la Democracia? Concebida por el Estado Liberal de Derecho, reclama las libertades individuales, seguridad individual y propiedad privada,  para garantizar el libre desarrollo de la economía por medio de su mejor instrumento, la competencia. Y por medio del derecho,  evita la arbitrariedad o la coacción.  En este sentido, la teoría post liberal comprende que la democracia se convierte en un instrumento al servicio del mercado.  De este modo, quedamos frente a un panorama poco alentador.  El centro de las relaciones humanas ya no es lo político, sino lo económico.  El resultado del exceso de individualismo recae en la efímera concepción del Estado, de la política y de la democracia. 

2.      Ordenamiento territorial y Participación ciudadana

Quienes reclaman libertades y acatan deberes son los ciudadanos, quienes en últimas conforman  la unidad fundamental del sistema político, en palabras de Ankersmit (2002).  Son los ciudadanos, los actores sociales que por medio de las normas establecidas vía democracia representativa, pueden decidir el bienestar colectivo, que va desde la elección de gobernantes por medio del sufragio universal, hasta la toma de decisiones sobre el uso de sus recursos y del territorio.

Sobre este último punto, el uso del territorio y de los recursos naturales, se ha avanzado bastante en América Latina por medio de un mecanismo relativamente novedoso pues tiene menos de 25 años de ser implementado en la región: el concepto de Ordenamiento Territorial.  El Ordenamiento Territorial –OT- es un instrumento de la administración pública que aparece en los años 90, mediante el cual “se ordena el uso y ocupación del territorio en cuanto a la localización de las actividades económicas, las infraestructuras y la población, y se establecen las áreas de protección, conservación o recuperación de ecosistemas según su valor paisajístico, ambiental o cultural”. (Massiris, 2012: 99).

Esta primera década del siglo XXI  es  la segunda generación de planes de ordenamiento en la mayoría de países de América Latina;  los expertos en el tema han considerado que el OT es una herramienta necesaria y útil para el Desarrollo Humano Sostenible, en términos del institucionalismo liberal de las Naciones Unidas, que ha intentado mediar entre democracia y modelo de desarrollo[2]. 

La democracia en términos de OT sugiere entre otros asuntos,  la distribución equitativa de los recursos naturales, el uso en equidad de dichos recursos, la implementación de planes y programas que hagan sostenible el uso de esos recursos y la participación ciudadana para tomar decisiones sobre lo anterior. 

Por ejemplo, la ley 388 del año 1997 establece que en Colombia, “El ordenamiento del territorio se fundamenta en los siguientes principios: 1. La función social y ecológica de la propiedad.2. La prevalencia del interés general sobre el particular.3. La distribución equitativa de las cargas y los beneficios”. (Artículo 2, ley 388 de 1997).

Más adelante, el artículo 4 imprime sobre la necesidad de la Participación democrática.  Dice la norma, que “La participación ciudadana podrá desarrollarse mediante el derecho de petición, la celebración de audiencias públicas, el ejercicio de la acción de cumplimiento, la intervención en la formulación, discusión y ejecución de los planes de ordenamiento y en los procesos de otorgamiento, modificación, suspensión o revocatoria de las licencias urbanísticas, en los términos establecidos en la ley y sus reglamentos” (Artículo 4, ley 388 de 1997)

Sin embargo en un país como Colombia, en donde se tiene la concepción que los recursos naturales son inagotables por tener una posición geográfica privilegiada –trópico-; en dónde por razones culturales y políticas, se evidencia la existencia de un esquema de participación política limitada y esquiva para sectores sociales empobrecidos y minoritarios; y que además presenta unas condiciones excepcionales debido a un conflicto armado de vieja data agravado en los últimos años por los intereses económicos internos y externos que pretenden de la explotación de recursos naturales como el oro, el cobre, el zinc, el níquel, el petróleo etc., el ordenamiento territorial es un asunto complejo y difícil de implementar a diferencia de otras experiencias similares en países de la región. 

3.      La democratización del uso de los recursos naturales, mejora la calidad de la democracia

Con lo anterior se evidencian algunos problemas para la realización de la democracia comprendida esta desde sus conceptos más nobles, como los planteados por Bobbio quien propone de manera simple que la democracia es “un conjunto de reglas (primarias o fundamentales) que establece quien está autorizado para tomar decisiones colectivas y bajo qué procedimientos” (Bobbio, 1991: 24).  Plantea en términos generales que la democratización, consiste en la amplitud –cantidad y calidad- que tienen los habitantes de un Estado para participar en la toma de decisiones que les incumbe, por el hecho de pertenecer a este grupo social.  De manera elemental, la propuesta de Bobbio nos indica que las sociedades serán mejores, en términos de calidad de vida, bienestar colectivo y relaciones internacionales, en la medida en que se democratice el sistema político.  

Al relacionar este concepto con el anteriormente planteado, el Ordenamiento Territorial, implica necesariamente pensar en la democratización del uso de los recursos naturales.  Asunto de vital importancia en las sociedades contemporáneas por la necesidad y dependencia que estas tienen de los recursos.   Un asunto complejo en las relaciones políticas actuales, es el cómo se relacionan los actores políticos en un escenario mediado por el libre comercio y los principios del neoliberalismo.  Cómo los Estados soberanos, específicamente los estados latinoamericanos, quienes han decidido adoptar el modelo democrático en su gran mayoría, logran transar los intereses particulares (de las empresas) con los intereses soberanos de su nación.  

Por ejemplo: un estudio sobre gestión territorial y desarrollo, señala la designación de autoridades locales en América Latina. Para el año 1995, el 60% de los países del sub-hemisferio habían adoptado la elección democrática de alcaldes[3].

Sin embargo este simple instrumento no permite afirmar que en América Latina, existe una democratización para el uso de los recursos, porque son muy pocas las experiencias exitosas en dónde se han logrado hacer planes de ordenamiento territorial mediada por la participación ciudadana.  Son varias las razones que explican este fenómeno, pero de manera particular, es evidente que resulta muy complicado conciliar los intereses del mercado con los intereses primarios del OT, que en últimas son, los intereses de los habitantes de los territorios en dónde están los recursos. 

Es por esta razón que a principios de siglo XXI, el profesor Carter (2012) y otros académicos han recurrido al concepto de “power people”, que si bien es un concepto que se acerca a los movimientos de resistencia y de no violencia desde Gandhi hasta nuestros días, bien podrían tomarse algunos elementos que sugieren a los ciudadanos, la necesidad de acercase a un asunto tan complejo como es el uso a largo plazo de sus recursos naturales escasos y no renovables, tan anhelados por muchos, especialmente por empresas multinacionales y estados poderosos.  

Finalmente, no se trata de ser fundamentalista y defender per se la madre tierra, como lo hace la cosmovisión de algunos pueblos indígenas de América Latina;  pensaríamos que se trata de conjugar estos elementos, en beneficio colectivo de quienes son poseedores innatos de estos recursos. Existen mecanismos como la resolución de la OIT 169 sobre consulta previa a pueblos indígenas, pero no existe voluntad política. 

Sin lugar a dudas este sería un avance importante para mejorar la calidad de la democracia en países con muchos recursos naturales, pero con un déficit en participación ciudadana en estos asuntos, de un lado por ignorancia de las naciones y de otro, porque es un asunto que no interesa a los intereses desmedidos del mercado.

Referencias

Ankersmit, F.R. (2002). Political Representation. Stanford: Stanford University Press, Stanford, 2002.

Ankersmit, F.R. (2002). Representational Democracy: An Aesthetic Approach to Conflict and Compromise. Volume 8, Issue 1, Winter 2002, pp. 24-46 (Article)

Archila, M. (2005). Actores sociales y democracia en Colombia. Un modelo para armar. Biblioteca Virtual del Banco de la República, Bogotá.

Bobbio, N. (1991).  El futuro de la Democracia. Segunda Edición en español, Fondo de la Cultura Económica, Cuidad de México.

Carter, A. (2012).  People Power and Political Change: Key Issues and Concepts. Routledge, Londres.

Massiris, A. (2012).  Gestión Territorial y desarrollo.  Hacia una política de desarrollo sostenible en América Latina.  Universidad Pedagógica y tecnológica de Colombia, Tunja. 

Published by Duke University Press

Rosales, J. M. (1998).  Política cívica. La experiencia de la ciudadanía en la democracia liberal. Centro de Estudios Políticos y Constitucionales, Madrid.

---

[1] La idea que transmite el texto del profesor José María Rosales, “Política Cívica: La experiencia de la ciudadanía en la democracia liberal”.   Centro de Estudios Políticos y  Constitucionales, Madrid 1998

[2] La Conferencia de Rio + 20, junio 2012, arroja un borrador de resolución de la Asamblea Permanente de las Naciones Unidas, el cual puede dar cuenta del concepto  enunciado.  ‘The Future we want’. Disponible en: http://daccess-dds-ny.un.org/doc/UNDOC/LTD/N12/436/88/PDF/N1243688.pdf?OpenElement

[3] Argentina, 1982; Bolivia, 1985; Chile 1992; Colombia, 1988; Ecuador, 1982; Salvador, 1982; Guatemala, 1985; Honduras, 1981; Nicaragua, 1990.  Haití aún no establece este mecanismo; en Costa Rica y Cuba la elección es por consejos; Y en México y República Dominicana, la elección es directa desde antes del año 1995. (Massiris, 2012: 81)